Органы власти: развитие систем менеджмента качества

20.07.2011

В мире использование моделей систем управления , заложенных в стандартах ИСО серии 9000, а также ряде других международно-признанных стандартах для совершенствования деятельности органов местного самоуправления, распространено повсеместно. Необходимо отметить, что сертификация органов местного самоуправления на соответствие требованиям стандарта ISO 9001 как основной способ результативности внедрения данной модели управления, была выдвинута Европейским союзом для новых членов как одно из требований к членству (Болгария, Босния и Герцеговина, Польша и др.). На рисунке 1 приведена информация о количестве органов власти местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, сертифицированных органами по сертификации – членами IQNet- крупнейшей международной ассоциации органов по сертификации, объединяющей в себе 36 органов по сертификации из 33 стран, которые в совокупности занимают более четверти мирового рынка сертификации систем менеджмента. Следует отметить, что данная информация не является всеобъемлющей, однако указывает, насколько популярна модель стандарта ISO 9001 в мире.

Осознавая важность внедрения систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 в органах местного самоуправления, Международной организацией по стандартизации ISO было разработано Международное рабочее соглашение, IWA 4, Руководящие указания по применению стандарта ISO 9001 в органах местного самоуправления.
Механизм Международных рабочих соглашений используется, когда необходимо в короткие сроки выпустить документ, не проходя достаточно длинную по времени формальную процедуру согласования стандартов, которая принята в ISO. Международное рабочее соглашение было принято в 2005 году. В 2009 году оно было пересмотрено с учетом нового стандарта ISO 9001 версии 2008 года. В данный документ включен ряд рекомендаций, примеров и пояснений по внедрению стандарта в органах местного самоуправления, а также система «Проверка» для органов местного самоуправления, которая нацелена на то, чтобы помочь органам местного самоуправления оценить свою деятельность, выявить слабые и сильные стороны органа и принять меры по улучшению.
Приведенная в IWA 4 система «Проверка» — пример методологии для выполнения самооценки/диагностики органов местного самоуправления, направленной на оценку текущей деятельности, улучшение предоставления услуг своим потребителям/гражданам в качестве «Пользующегося доверием Органа местного самоуправления» (данный термин используется в IWA 4). Предлагаемая схема кореллируется с выводами, указанными в конце 1 главы данной работы о том, что основными моделями для совершенствования деятельности органов местного самоуправления являются самооценка и стандартизация в области управления. Разработчики IWA 4 из Международной организации по стандартизации ISO объединили в данном документе обе модели применительно к деятельности органов местного самоуправления.
Система «Проверка» представляет собой структуру самооценки, основанную на 39 индикаторах управления, распределенных по четырем основным категориям. Данные индикаторы сформированы для определения того спектра услуг, который должен быть у типового органа местного самоуправления, который является «надежным» во всех сферах при предоставлении услуг своим потребителям/гражданам.
На Рисунке 2 представлена общая схема модели самооценки, предлагаемой в IWA4.

Считается, что первым из органов местного самоуправления, подтвердившим внедрение модели системы менеджмента качества стандарта ISO 9001 и получившим признанный сертификат на соответствие стандарту ISO 9001 версии 1994 года, был Совет города Saint-Augustine de Desmonres, округ Квебек, Канада, население которого составляло на тот момент 15 000 человек. С этого момента интерес органов местного самоуправления к внедрению систем менеджмента на основе модели стандарта ISO 9001 непрерывно рос.

Большой популярностью данная модель пользуется в Польше. В качестве объективной причины, вызвавшей подобную популярность в данном государстве, можно назвать всестороннюю поддержку внедрения и развития систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 со стороны правительства Польши, а также вхождение Польши в Европейский союз, что заставило органы местного самоуправления принимать распространенные в Европе инновационные модели управления. Администрация премьер-министра Польши с 1999 развивает программу «Менеджмент качества в органах власти». Данная программа реализуется совместно с Программой развития Организации Объединенных Наций (UNDP).
За время с начала программы более 100 органов местного самоуправления подали свои заявки на участие в этой программе. Также ведутся работы по внедрению систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 в органах государственной власти. Первым из государственных ведомств официальное признание стандартизации системы управления на основе системы менеджмента качества получило в 2003 г. Министерство юстиции, получив международно-признанный сертификат соответствия. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ISO 9001 получила в Австралии. Помимо модели ISO 9001 также популярны модели стандартов ISO 14001 и 18001. Так, в декабре 2005 года Совет города Banyule City сертифицировал свою систему менеджмента в органе по сертификации DLIQ Certification Services на соответствие 3-м стандартам:
— AS/NZS ISO 9001:2000 Quality management systems;
— AS/NZS ISO 14001:1996 Environmental management systems;
— AS/NZS 4801:2001 Occupational health and safety management systems. (аналог OHSAS 18001).

Практика внедрения и сертификации имеет место и в других государствах. В качестве примера можно рассмотреть Израиль, где администрация города Раанана, с населением 15 000 человек, которая внедрила и сертифицировала систему менеджмента на соответствие ISO 9001:2000 и ISO 14001:2004. Следует обратить внимание, что согласно данным израильских исследователей, все администрации органов местного самоуправления в Израиле, внедрившие в своих органах системы, основанные на моделях международных стандартов в области управления, были переизбраны на следующий срок. Данная информация, по нашему мнению, может являться косвенным свидетельством эффективности стандартизации системы менеджмента качества органа местного самоуправления на основе стандарта ISO 9001. В частности, данный факт может свидетельствовать о том, что внедрение данных инновационных моделей приводит к удовлетворению населения и прочих заинтересованных сторон деятельностью органов местного самоуправления. Можно предположить, что органы местного самоуправления при помощи стандартизации на основе моделей международных стандартов и, в частности, модели ISO 9001, успешно справляются с возложенными на них функциями и полномочиями и способны эффективно решать стоящие перед ними задачи.
В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы. В США с 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President’s Quality Award Program). Данная Программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора; на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом национальной премии по качеству Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.
Особенная ситуация с внедрением международных стандартов сложилась в Японии. Количество органов местной власти в Японии составляет 3301, разделенных на 47 префектур, включая 12 городов, выбранных министерством, имеющих такие же самые права и привилегии, как префектуры, 659 крупных городов (с населением более 50000 человек) , 23 административных округа (включая столицу Токио), 1987 городов (с населением менее 50000 человек) и 573 деревень. В каждой префектуре численность населения достигает до 1 млн. человек и включает в свой состав 10-40 городов.
Большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы в соответствии с требованиями международного стандарта в области экологического менеджмента ISO 14001, что обусловлено высокой ответственностью и пониманием экологической ответственности в Японии. Последние события в Японии, связанные с катастрофой на атомных электростанциях, вызванные землетрясениями, лишний раз доказывают, как много внимания следует уделять на всех уровнях власти экологическим вопросам и к каким гибельным последствиям может привести небрежное или недостаточно внимательное отношение к экологическим аспектам.

Авторами был проведен опрос ряда органов местного самоуправления (в опросе приняло участие 10 органов местного самоуправления в Австралии, Великобритании, Канады, Ирландии и Латвии). Были заданы следующие вопросы:
1. Какие цели были поставлены при внедрении и сертификации СМК Вашего органа?
2. Насколько эффективным было внедрение модели и в какой степени были достигнуты поставленные цели?

Суммируя полученные ответы, нами были получены следующие результаты:
1) Целями внедрения системы менеджмента качества опрошенных органов местного самоуправления является структурирование внутренних процессов органов, повышение качества услуг (в том числе, посредством распространения таких инновационных методов, как электронные услуги, платежи, подачи заявок и т.д.), повышение общего уровня знаний муниципальных служащих, демонстрация гражданам, представителям бизнес-сообщества, региональным властям и инвесторам своей приверженности инновационному развитию, а так же своей способности обеспечить устойчивое развитие региона.
2) Эффективность внедрения модели. Все органы местного самоуправления, участвующие в опросе, заявили о том, что цели внедрения системы менеджмента качества в целом достигнуты – опросы населения показывают рост удовлетворенности качеством услуг, произошел рост количества оказываемых электронных услуг через сайты органов. Таким образом, за счет стандартизации систем управления и внедрения инновационных методов управления реализуются инновационные методы оказания услуг, что, в свою очередь, приводит к повышению удовлетворенности граждан, бизнес-сообщества и прочих заинтересованных сторон. Руководители четырех опрошенных органов после внедрения системы менеджмента качества на основе стандарта ISO 9001 были переизбраны на второй срок (в одном случае — назначены членами Совета города).

Международные стандарты в области управления и, в особенности, стандарт ISO 9001 набирает популярность и в России. Не только органы местного самоуправления, но и региональные/федеральные органы власти уже внедрили или рассматривают возможность внедрения международных стандартов в свою деятельность.

Ниже представлена краткая информация с примерами внедрения СМК в органах власти и местного самоуправления в России.

2010 год:
В начале 2010 года все органы исполнительной власти Калининградской области (всего – 34 органа) успешно прошли сертификацию на соответствие требованиям стандарта ISO 9001.

2008 год:
Система менеджмента качества стандартизирована и внедрена во всех 17 органах исполнительной власти и 26 органах местного самоуправления Чувашской республики. Следует отметить комплексный подход, используемый при реализации проекта по внедрению системы.
Международный сертификат соответствия требованиям ISO 9001 получила администрация г.Батайск Ростовской области. Внедрила систему Городская дума г.Шахты Ростовской области. В г.Шахты как исполнительная, так и законодательная власти местного самоуправления работают в соответствии с международной моделью ISO.

2007 год:
Требования ISO 9001 в рамках реализации ведомственной целевой программы реформирования муниципальных финансов города Тюмени на 2006-2008 годы внедрила администрация г.Тюмень. К разработке системы приступила администрация Некрасовского района г. Ярославль.

2006 год:
Решение о разработке и внедрении системы принято в Администрации г.Серпухов (Московская область). Система распространяется, в частности, на предприятия, оказывающие услуги в сфере ЖКХ.
Администрация Ступинского муниципального района одна из первых среди региональных органов исполнительной власти в России внедрила и сертифицировала систему менеджмента качества на основе стандарта ISO 9001.

2005 год:
Министерство экономического развития и торговли РФ стало первым министерством, сертифицировавшим свою cистему менеджмента качества.
Сегодня целый ряд органов власти и местного самоуправления в России ведут активную работу по внедрению в свою деятельность стандарта ISO 9001 и готовятся пройти сертификацию. Также многие региональные органы исполнительной власти приходят к пониманию необходимости внедрения СМК для успешного реформирования и совершенствования своей деятельности.
Кроме того, нами установлено, что многие региональные органы власти (например, в г.Санкт-Петербург и Ленинградской области, в Мурманской области и т.д.) развивают в рамках бюджетов программы поддержки внедрения систем менеджмента качества в предприятиях региона, возмещая последним из средств бюджета часть расходов, потраченных на внедрение и сертификацию систем менеджмента качества. Таким образом, ряд этих органов власти хотя еще и не вовлечен в процесс стандартизации своих систем управления на основе международных стандартов, в тоже время демонстрирует осознание важности качества управления для развития регионов, а также инновационности использования международных стандартов для развития предприятий своих регионов.
Опыт внедрения СМК в Казахстане
Внедрение системы менеджмента качества по международным стандартам соответствует Государственной политике, проводимой Президентом Республики Казахстан Н.А.Назарбаевым, в частности, изложенной в таких документах, как:
• Указ Президента РК от 14.11.06 г. № 216 «Концепция перехода РК к устойчивому развитию на 2007-2024 годы»;
• Указ Президента РК от 13 января 2007 года № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления РК»;
• Распоряжение Премьер-Министра РК от 9 марта 2010 года 43-р «Об утверждении Плана по дальнейшему переходу казахстанских организаций на международные стандарты на 2010-2014 годы».
Реализация Государственной политики по внедрению международных стандартов принимает особую значимость в связи с предстоящим вступлением Казахстана в ВТО и в связи с вхождением в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Кроме этого, система менеджмента качества позволит получить такие дополнительные преимущества, как:
• предоставление гарантий точного выполнения законодательных требований;
• улучшение эффективности и прозрачности работы подразделений за счет внедрения процессного подхода в систему управления;
• улучшение внутреннего контроля;
• улучшение структурности, ответственности и упорядочение работы;
• повышение производительности и эффективности труда.
В Постановлении Правительства РК от 25 февраля 2009 года № 219 «Об утверждении Плана мероприятий на 2009-2011 годы по реализации Стратегии индустриально-инновационного развития РК на 2003-2015 годы» в статье 11указано на принятие мер по внедрению международных стандартов систем менеджмента в т.ч. и в органах государственной власти.
На сегодняшний день такой подход, при котором госорганы строят свою работу на основе идеологии международных стандартов ISO 9001, получает все более широкое распространение в Казахстане.

2005 год:
— Аппарат Акима города Астаны;
— Аппарат Акима города Талдыкоргана;

2006 год:
— Министерство индустрии и новых технологий РК;
— Аппарат Акима Западно-Казахстанской области;

2007 год:
— Аппарат Акима Восточно-Казахстанской области;

2009 год:
— Аппарат Акима Джамбульской области.

Использование инновационных моделей управления органами власти становится особенно востребованными в связи с реализацией Государственной программы форсированной индустриализации страны.
Анализируя приведенную выше информацию можно сделать вывод о том, что работа в соответствии с моделями международных стандартов в сфере управления и, в особенности, в соответствии с моделью, предложенной в стандартах ISO серии 9000, повсеместно распространена среди органов государственной власти и местного самоуправления в мире, в том числе в России и Казахстане, и её использование позволяет органам власти повышать эффективность своей деятельности и достигать поставленных целей.